白洋

從能源理論和能源政策的演變來看，我國(guó)始終堅(jiān)持從能源發(fā)展實(shí)際出發(fā)，適時(shí)調(diào)整、完善能源政策，形成了具有中國(guó)特色的能源發(fā)展方針、主張

保障能源安全始終是我國(guó)能源領(lǐng)域的重點(diǎn)工作，能源轉(zhuǎn)型長(zhǎng)期以來是我國(guó)能源政策關(guān)注的焦點(diǎn)，黨的十八大以來，我國(guó)把應(yīng)對(duì)氣候變化作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，實(shí)施積極應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家戰(zhàn)略，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，采取節(jié)能、提高能效、建立完善碳市場(chǎng)、增加森林碳匯、提高適應(yīng)能力等一系列措施，應(yīng)對(duì)氣候變化取得積極進(jìn)展

在百年未有之大變局下，必須堅(jiān)持以“四個(gè)革命、一個(gè)合作”能源安全新戰(zhàn)略為指引，與時(shí)俱進(jìn)，不斷推動(dòng)能源政策與能源體制革命，更高水平、更高質(zhì)量地推進(jìn)新型能源體系建設(shè)，為中國(guó)式現(xiàn)代化貢獻(xiàn)能源力量

從能源理論和能源政策的演變來看，我國(guó)始終堅(jiān)持從能源發(fā)展實(shí)際出發(fā)，適時(shí)調(diào)整、完善能源政策，形成了具有中國(guó)特色的能源發(fā)展方針、主張。“十三五”時(shí)期，我國(guó)進(jìn)入構(gòu)建清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系新發(fā)展階段，能源政策的主要取向是注重發(fā)展質(zhì)量，調(diào)整存量、做優(yōu)增量，積極化解過剩產(chǎn)能、注重結(jié)構(gòu)調(diào)整，推進(jìn)能源綠色低碳發(fā)展?！笆奈濉睍r(shí)期，可再生能源實(shí)現(xiàn)跨越式增長(zhǎng)，能源電力消費(fèi)增量補(bǔ)充轉(zhuǎn)為增量主體，在能源電力消費(fèi)中的占比快速提升，補(bǔ)貼政策轉(zhuǎn)向平價(jià)低價(jià)發(fā)展，可再生能源成為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的主要支撐。進(jìn)入“十四五”尾聲，全球能源格局加速調(diào)整，影響能源安全的新舊風(fēng)險(xiǎn)因素相互交織，石油地緣政治仍然是影響能源安全的重要因素，天然氣地緣政治對(duì)能源安全的影響不斷上升。地緣政治、氣候變化與能源轉(zhuǎn)型影響疊加與相互強(qiáng)化，電力安全、能源網(wǎng)絡(luò)安全和關(guān)鍵礦產(chǎn)安全等新型能源安全風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯，能源安全形勢(shì)呈現(xiàn)諸多新特點(diǎn)和趨勢(shì)。2024年我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了《2024年能源工作指導(dǎo)意見》《關(guān)于做好新能源消納工作保障新能源高質(zhì)量發(fā)展的通知》《關(guān)于大力實(shí)施可再生能源替代行動(dòng)的指導(dǎo)意見》等一系列政策，特別是今年1月1日起正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)能源法》（以下簡(jiǎn)稱《能源法》）標(biāo)志著我國(guó)能源高質(zhì)量發(fā)展邁進(jìn)了一個(gè)新的階段。

為更好地理解我國(guó)能源政策發(fā)展的基本邏輯與趨勢(shì)，本文從能源安全、能源轉(zhuǎn)型、低碳發(fā)展三個(gè)維度出發(fā)，嘗試分析我國(guó)能源政策演化過程中有哪些“變”與“不變”。

能源安全：把保障能源安全放在更重要的戰(zhàn)略位置

保障能源安全始終是我國(guó)能源領(lǐng)域的重點(diǎn)工作。能源安全是總體國(guó)家安全的重要范疇，是“關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局性、戰(zhàn)略性問題，對(duì)國(guó)家繁榮發(fā)展，人民生活改善，社會(huì)長(zhǎng)治久安至關(guān)重要”。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記站在統(tǒng)籌中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局的高度，統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局、發(fā)展安全兩件大事，提出了“四個(gè)革命、一個(gè)合作”能源安全新戰(zhàn)略，圍繞推動(dòng)能源消費(fèi)革命、能源供給革命、能源技術(shù)革命、能源體制革命，全方位加強(qiáng)國(guó)際合作，實(shí)現(xiàn)開放條件下能源安全，提出一系列新理念新觀點(diǎn)新要求，為新時(shí)代我國(guó)能源高質(zhì)量發(fā)展指明了方向。從“十五”規(guī)劃開始，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了《“十五”能源發(fā)展重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃》《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》《能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃綱要》《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃（2014—2020年）》等一系列專門性指導(dǎo)能源發(fā)展、保障能源安全的綱領(lǐng)性文件，進(jìn)一步確立了落實(shí)節(jié)約資源和能源保護(hù)政策、建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的目標(biāo)。這些都充分體現(xiàn)了新形勢(shì)下我國(guó)能源戰(zhàn)略的特點(diǎn)，即把促節(jié)約、調(diào)結(jié)構(gòu)、保生態(tài)作為能源安全工作的重點(diǎn)，努力實(shí)現(xiàn)能源的可持續(xù)發(fā)展。

突出能源安全的戰(zhàn)略性地位。2024年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《中國(guó)的能源轉(zhuǎn)型》白皮書指出，能源轉(zhuǎn)型是一場(chǎng)廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革，是一項(xiàng)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略性任務(wù)，需要在能源安全新戰(zhàn)略的指引下穩(wěn)中求進(jìn)、久久為功。2024年11月全國(guó)人大常委會(huì)表決通過的《能源法》將能源安全新戰(zhàn)略作為開展能源工作應(yīng)當(dāng)長(zhǎng)期堅(jiān)持的重要原則，并將其內(nèi)涵貫穿于各章節(jié)的主線，在能源規(guī)劃、開發(fā)利用等環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)了多種制度。包括能源規(guī)劃制度、能源替代制度、能源有序開發(fā)制度和能源儲(chǔ)備制度，為新時(shí)代能源高質(zhì)量發(fā)展提供原則性指引。

明確能源安全是能源轉(zhuǎn)型的底線?！赌茉捶ā窂?qiáng)調(diào)了推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型首先要兜住能源安全的底，也就是要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，用非化石能源去替代化石能源，整個(gè)替代過程要安全、可靠、有序。2024年3月，國(guó)家能源局印發(fā)《2024年能源工作指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）將“堅(jiān)持把保障國(guó)家能源安全放在首位”，取代了《2023年能源工作指導(dǎo)意見》中“堅(jiān)持把能源保供穩(wěn)價(jià)放在首位”的提法?！吨笇?dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)，要把能源安全作為高質(zhì)量發(fā)展的基石，持續(xù)鞏固提升油氣產(chǎn)量，保持煤炭產(chǎn)能合理裕度，增加戰(zhàn)略儲(chǔ)備和調(diào)節(jié)能力，強(qiáng)化區(qū)域協(xié)同保障，筑牢能源安全保障的根基。除了對(duì)化石能源供給的兜底保障作用提出了要求，還對(duì)火電轉(zhuǎn)型中對(duì)電力系統(tǒng)穩(wěn)定調(diào)節(jié)能力作出了指導(dǎo)。例如，要推動(dòng)煤炭、煤電一體化聯(lián)營(yíng)，合理布局支撐性調(diào)節(jié)性煤電，加快電力供應(yīng)壓力較大省份已納規(guī)煤電項(xiàng)目建設(shè)，力爭(zhēng)盡早投產(chǎn)；推動(dòng)退役機(jī)組按需合規(guī)轉(zhuǎn)為應(yīng)急備用電源；在氣源有保障、氣價(jià)可承受、調(diào)峰需求大的地區(qū)合理規(guī)劃建設(shè)調(diào)峰氣電等。

能源轉(zhuǎn)型：進(jìn)一步提高可再生能源的利用效率

能源轉(zhuǎn)型長(zhǎng)期以來是我國(guó)能源政策關(guān)注的焦點(diǎn)。2021年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》的提出，為我國(guó)能源綠色低碳轉(zhuǎn)型指明了方向與路徑。其中，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的最重要途徑。2020年12月的全國(guó)能源工作會(huì)議提出加快風(fēng)電光伏發(fā)展，大力提升新能源消納和存儲(chǔ)能力。《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》將能源綠色低碳轉(zhuǎn)型作為重點(diǎn)任務(wù)，提出推進(jìn)煤炭消費(fèi)替代和轉(zhuǎn)型升級(jí)、大力發(fā)展新能源、合理調(diào)控油氣消費(fèi)、加快建設(shè)新型電力系統(tǒng)?！蛾P(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》提出，2030年非化石能源消費(fèi)比重達(dá)到25%左右，2060年非化石能源消費(fèi)比重達(dá)到80%以上，同時(shí)明確需要加快構(gòu)建清潔低碳安全高效的能源體系，嚴(yán)格控制化石能源消費(fèi)，不斷提高非化石能源消費(fèi)比重。“十四五”以來，我國(guó)非化石能源發(fā)電裝機(jī)規(guī)模累計(jì)增長(zhǎng)78.5%，裝機(jī)比重持續(xù)提升，從2020年底的44.8%提高至2024年的56.2%。風(fēng)電、光伏發(fā)電裝機(jī)規(guī)模較十年前增長(zhǎng)了10倍，清潔能源消費(fèi)量占能源消費(fèi)總量的比重從15.5%提高到26.4%，煤炭消費(fèi)比重下降12.1個(gè)百分點(diǎn)。但同時(shí)可再生能源發(fā)展不平衡不充分的矛盾也日益凸顯，特別是清潔能源消納問題突出，嚴(yán)重阻礙了可再生能源的開發(fā)利用?？稍偕茉吹南{問題已經(jīng)成為能源轉(zhuǎn)型和發(fā)展的關(guān)鍵瓶頸。

多元主體共同承擔(dān)消納責(zé)任。為促進(jìn)可再生能源消納利用，國(guó)家出臺(tái)了一系列支持政策，使我國(guó)可再生能源消納利用政策逐漸趨向體系化。2019年國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布的《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》確立了可再生能源電力消納責(zé)任制度及相關(guān)實(shí)施機(jī)制，對(duì)政府部門、電網(wǎng)企業(yè)、電力用戶等各類承擔(dān)消納責(zé)任的市場(chǎng)主體做出了規(guī)定。2024年2月，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《全額保障性收購(gòu)可再生能源電量監(jiān)管辦法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)管辦法》）指出，“風(fēng)力發(fā)電、太陽能發(fā)電、生物質(zhì)能發(fā)電、海洋能發(fā)電、地?zé)崮馨l(fā)電等非水可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電量，由電力市場(chǎng)相關(guān)成員承擔(dān)保障性收購(gòu)電量的收購(gòu)義務(wù)，由售電企業(yè)和電力用戶等共同承擔(dān)市場(chǎng)交易電量的收購(gòu)責(zé)任”。與之前規(guī)定的電網(wǎng)企業(yè)為全額收購(gòu)可再生能源電量的唯一責(zé)任主體不同，為了順應(yīng)電力交易市場(chǎng)化改革及繼續(xù)支持可再生能源發(fā)電行業(yè)的發(fā)展，《監(jiān)管辦法》從區(qū)分兩類電量著手，對(duì)“保障性收購(gòu)電量”及“市場(chǎng)交易電量”的收購(gòu)義務(wù)主體均進(jìn)行了擴(kuò)大，這有助于進(jìn)一步減輕電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)消納責(zé)任的負(fù)擔(dān)，并加強(qiáng)其他主體參與可再生能源電量消納的義務(wù)，同時(shí)也體現(xiàn)了多元主體共擔(dān)可再生能源消納責(zé)任的政策方向。

能源消費(fèi)轉(zhuǎn)向多元清潔能源替代。電能替代是我國(guó)應(yīng)對(duì)大氣污染，推動(dòng)能源消費(fèi)革命提出的重要舉措。2021年國(guó)務(wù)院《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》提出，大力實(shí)施可再生能源替代，加快構(gòu)建清潔低碳安全高效的能源體系。在相關(guān)政策的引導(dǎo)下，過去10年電能占我國(guó)終端能源消費(fèi)比重穩(wěn)步增長(zhǎng)，2023年我國(guó)電能占終端能源消費(fèi)比重達(dá)28%，比10年前增加6.7個(gè)百分點(diǎn)。盡管如此，電能替代的局限性也較為突出。在某些地區(qū)或行業(yè)，電能生產(chǎn)和消費(fèi)成本較高，導(dǎo)致電能替代經(jīng)濟(jì)性不強(qiáng)。在技術(shù)進(jìn)步推動(dòng)下，綠氫、綠氨等新型清潔能源逐漸嶄露頭角，為能源替代提供了更多選擇。2024年9月，國(guó)家能源局黨組在《以能源轉(zhuǎn)型發(fā)展支撐中國(guó)式現(xiàn)代化》署名文章中指出，“推動(dòng)終端能源消費(fèi)轉(zhuǎn)型由電能替代為主向電、氫、氨等多元清潔替代轉(zhuǎn)變，推動(dòng)主要用能領(lǐng)域成為能源轉(zhuǎn)型的重要引擎”。同年10月，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于大力實(shí)施可再生能源替代行動(dòng)的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步明確了我國(guó)可再生能源領(lǐng)域長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)。相較于此前有關(guān)政策，此指導(dǎo)意見不再特定指向電能替代，而是要求“經(jīng)濟(jì)高效推進(jìn)發(fā)電、供熱、制氣、制氫多元發(fā)展和替代”。我國(guó)能源消費(fèi)將由電能替代為主，逐步轉(zhuǎn)向電、氫、氨等多元清潔能源替代。

低碳發(fā)展：破解經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾

黨的十八大以來，我國(guó)把應(yīng)對(duì)氣候變化作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，實(shí)施積極應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家戰(zhàn)略，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，采取節(jié)能、提高能效、建立完善碳市場(chǎng)、增加森林碳匯、提高適應(yīng)能力等一系列措施，應(yīng)對(duì)氣候變化取得積極進(jìn)展。2023年，中國(guó)碳排放強(qiáng)度比2005年下降超過51%，碳市場(chǎng)年覆蓋超過50億噸二氧化碳排放。在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)階段，化石能源大量消費(fèi)引發(fā)的環(huán)境問題嚴(yán)重。2015年，黨的十八屆五中全會(huì)正式提出實(shí)行能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)，取得了積極成效?！笆濉逼陂g我國(guó)能耗強(qiáng)度降低超過20%，能源消費(fèi)總量控制在50億噸標(biāo)煤以內(nèi)，但隨著能耗雙控的深入推進(jìn)，政策剛性執(zhí)行與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求間的矛盾也逐漸顯現(xiàn)。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)下行的壓力加大，然而環(huán)境保護(hù)的任務(wù)依然非常艱巨。

2023年，習(xí)近平總書記在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上指出，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)結(jié)構(gòu)性、根源性、趨勢(shì)性壓力尚未根本緩解，生態(tài)文明建設(shè)仍處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期。如何有效破解和平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，仍然面臨很大的挑戰(zhàn)。

能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控是破解經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源約束、環(huán)境保護(hù)之間矛盾的關(guān)鍵舉措。在能耗雙控目標(biāo)指引下，為追求單位能耗的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，化石能源因?yàn)橐呀?jīng)具有相對(duì)完備的基礎(chǔ)設(shè)施和支撐技術(shù)體系，往往比新能源與可再生能源具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)。而未來真正需要控制的是因?yàn)槟茉聪膸淼臐撛谪?fù)面影響，這些負(fù)面影響包括溫室氣體排放、常規(guī)污染物排放、能源對(duì)外依存度過高、可用能源儲(chǔ)量不足，對(duì)于以上這些問題，能耗雙控目標(biāo)并不能根本性地解決，反之，能耗雙控目標(biāo)在一定時(shí)期內(nèi)反而有可能鎖定高碳能源，阻礙能源替代過程發(fā)生。

為打破化石能源約束，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，2021年12月的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出要?jiǎng)?chuàng)造條件盡早實(shí)現(xiàn)能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)變。至此，能耗雙控政策啟動(dòng)優(yōu)化調(diào)整，為轉(zhuǎn)向碳排放雙控創(chuàng)造良好條件。2023年7月中央全面深化改革委員會(huì)第二次會(huì)議審議通過了《關(guān)于推動(dòng)能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控的意見》。會(huì)議指出，要立足我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)已進(jìn)入以降碳為重點(diǎn)戰(zhàn)略方向的關(guān)鍵時(shí)期，完善能源消耗總量和強(qiáng)度調(diào)控，逐步轉(zhuǎn)向碳排放總量和強(qiáng)度雙控制度。2024年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案》，建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型新機(jī)制。碳排放雙控有助于打破能耗雙控對(duì)可再生能源發(fā)展和能源化工產(chǎn)業(yè)的約束，促進(jìn)零碳能源對(duì)高碳能源的替代，產(chǎn)生明確的能源替代激勵(lì)作用。同時(shí)，碳排放雙控有助于充分發(fā)揮市場(chǎng)的力量，減少“計(jì)劃式”“運(yùn)動(dòng)式”減碳的負(fù)外部性，從而有效引導(dǎo)全社會(huì)節(jié)能減排。

凡益之道，與時(shí)偕行。當(dāng)前，大國(guó)博弈、氣候變化、能源革命等一系列因素交織激蕩，不僅深刻影響著全球能源市場(chǎng)和國(guó)際能源地緣政治，而且給全球能源安全帶來諸多新的變數(shù)。在百年未有之大變局下，只有堅(jiān)持以“四個(gè)革命、一個(gè)合作”能源安全新戰(zhàn)略為指引，不斷推動(dòng)能源政策與能源體制革命，才能更高水平、更高質(zhì)量地推進(jìn)新型能源體系建設(shè)，為中國(guó)式現(xiàn)代化貢獻(xiàn)能源力量。

作者系中國(guó)石油大學(xué)（華東）教授、博士生導(dǎo)師