趙娜娜

近年來，國際社會通過擴(kuò)大塑料制品禁限范圍、關(guān)注資源使用效率、壓實污染治理主體責(zé)任、呼吁國際交流與合作等方式，逐步推動世界各國就全鏈條塑料污染治理努力方向趨于一致

根據(jù)第五次聯(lián)合國環(huán)境大會的決議，自2022年11月開始，新塑料污染國際公約進(jìn)入談判階段，計劃召開5次政府間談判委員會會議（INC），至今已召開4次，談判進(jìn)程異常焦灼緩慢，各國在很多議題上存在根本分歧，特別是關(guān)于是否涉及初級塑料聚合物、受關(guān)注的化學(xué)品和聚合物等

2024年11月25日—12月1日，INC5將在韓國釜山召開，按照授權(quán)，此次會議應(yīng)達(dá)成最終的新公約文本，但按照現(xiàn)有框架和節(jié)奏完成文本仍遙不可及；在此情形下，預(yù)測有三個可能的方向

不論新公約談判進(jìn)程如何，國際社會治理塑料污染的趨勢不會變，各國政府也將進(jìn)一步出臺治理塑料污染的政策，塑料污染治理將走到全球環(huán)境治理的舞臺中央

塑料污染防治已成為全球繼氣候變化之后最重要的環(huán)境問題。國際公約和組織迅速開展行動，世界各國和地區(qū)先后出臺管制措施。根據(jù)《終結(jié)塑料污染：制定有法律約束力的國際文書》的決議（2022年3月第五次聯(lián)合國環(huán)境大會通過），該國際文書文本將于2024年底前完成。該決議標(biāo)志著全球?qū)λ芰先芷诘墓芸貙⒂沙h變?yōu)榫哂蟹杉s束力，并由各國自行管理上升為全球統(tǒng)一行動。

各國加大塑料污染治理工作力度

當(dāng)前，全球已有100多個國家從塑料全鏈條管理的不同環(huán)節(jié)采取各種措施應(yīng)對塑料污染。

生產(chǎn)環(huán)節(jié)通過生產(chǎn)限制和設(shè)定再生塑料比例減少對原生塑料的消耗量。法國、荷蘭、英國等國均禁止在化妝品生產(chǎn)中添加塑料微珠；肯尼亞禁止制造用于商業(yè)和家庭包裝的所有塑料袋；英國2022年4月開始實施對制造可再生材料含量低于30%的塑料包裝企業(yè)按每噸300英鎊（約合2790元人民幣）的稅率征收塑料包裝稅；歐盟計劃到2025年，瓶子中25%的材料成分應(yīng)來自回收塑料，到2030年增加至30%。

流通環(huán)節(jié)通過禁止使用和收費(fèi)措施減少使用量。歐盟禁止一次性塑料餐具、塑料棉簽棒等10種塑料制品的流通；英國禁止使用一次性塑料吸管、攪拌器和棉簽，英國、愛爾蘭等數(shù)十個國

為支持塑料廢棄物減量化和可循環(huán)塑料經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國石化致力于開發(fā)綠色可降解塑料新產(chǎn)品。圖為中國石化自主研發(fā)新產(chǎn)品熱塑性生物降解塑料（PBAT）。??胡慶明/攝

家均對一次性塑料袋收費(fèi)；意大利禁止使用不可生物降解或不可堆肥的輕質(zhì)塑料袋；肯尼亞禁止銷售和使用塑料袋。

廢棄環(huán)節(jié)通過設(shè)定回收目標(biāo)、稅收等手段提高再生率。多個國家和地區(qū)實行生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，如德國、意大利、加拿大、澳大利亞；德國和英國對塑料瓶實施“押金—退還”計劃；歐盟對未回收的塑料包裝廢棄物征收0.8歐元（約合8元人民幣）/公斤的稅收。

國際社會就塑料污染治理達(dá)成共識

近年來，國際社會通過擴(kuò)大塑料制品禁限范圍、關(guān)注資源使用效率、壓實污染治理主體責(zé)任、呼吁國際交流與合作等方式，逐步推動世界各國就全鏈條塑料污染治理努力方向趨于一致。國際大會方面。作為全球環(huán)境領(lǐng)域的最高決策機(jī)制，聯(lián)合國環(huán)境大會高度重視塑料廢棄物和海洋微塑料的污染問題。已召開的四次聯(lián)合國環(huán)境大會上均就塑料廢棄物或塑料制品方面達(dá)成決議，號召各成員國加強(qiáng)塑料全生命周期管理，推動可持續(xù)生產(chǎn)和消費(fèi)模式等。2022年3月，第五次聯(lián)合國環(huán)境大會通過《終結(jié)塑料污染：制定具有國際法律約束力的文書》決議，要求在2024年前達(dá)成一項具有法律約束力的國際協(xié)議，涉及塑料全生命周期，包括其生產(chǎn)、設(shè)計和處置。

國際組織方面。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署發(fā)起多項大規(guī)模全球運(yùn)動，如2012年發(fā)起“全球海洋垃圾伙伴關(guān)系”，2017年啟動全球“清潔海洋運(yùn)動”，2018年成立“海洋垃圾和微塑料不限成員名額專家組”。2018年，西方七國首腦會議峰會初步通過《海洋塑料憲章》，提出2030年塑料包裝再使用和回收率至少達(dá)到55%，2040年塑料回收率達(dá)到100%。2020年，中國、斐濟(jì)發(fā)起了“塑料污染與環(huán)境可持續(xù)塑料貿(mào)易非正式對話會”，在世界貿(mào)易組織（WTO）框架下探討如何支持塑料廢棄物減量化和可循環(huán)塑料經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，目前聯(lián)署成員已有67個。

國際公約方面。2019年，《控制危險廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》將大部分塑料廢棄物納入管控范圍，開啟了全球管控塑料廢棄物的法律進(jìn)程。締約方應(yīng)對列入管控的塑料廢棄物實行源頭減量和就近無害化處理措施。同時通過關(guān)于進(jìn)一步采取行動應(yīng)對塑料廢棄物的決議，從全生命周期的角度對塑料提出了全球性的管理方案。

新塑料污染國際公約談判進(jìn)程焦灼

根據(jù)第五次聯(lián)合國環(huán)境大會的決議，自2022年11月開始，新塑料污染國際公約進(jìn)入談判階段，計劃召開5次政府間談判委員會會議（INC），至今已召開4次。

2022年11月28日—12月2日，INC1在烏拉圭埃斯特角城召開，會議就范圍、目標(biāo)、結(jié)構(gòu)、核心義務(wù)、管控措施、自愿方式進(jìn)行了初步討論，并請秘書處起草新公約的潛在要素文件，包括確定可能的目標(biāo)、實質(zhì)性規(guī)定，例如核心義務(wù)、控制措施和自愿方法、實施措施和實施手段等。2023年5月29日—6月2日，INC2在法國巴黎召開，會議審議并選舉主席團(tuán)成員、審議議事規(guī)則、討論潛在要素文件，并請秘書處起草新公約零案文（預(yù)稿）。2023年11月13日—19日，INC3在肯尼亞內(nèi)羅畢召開，會議針對文書零案文逐條發(fā)表意見，形成各方意見的匯編文本和修改版零案文。2024年4月23—29日，INC4在加拿大渥太華召開，會議針對修改的零案文精簡討論修改，部分議題開始文字的磋商。

雖然國際社會對該公約寄予厚望，但談判進(jìn)程卻異常焦灼緩慢，各國在很多議題上存在根本分歧，特別是關(guān)于是否納入初級塑料聚合物、受關(guān)注的化學(xué)品和聚合物等。將新公約零案文的核心義務(wù)簡單按照上游、中游、下游來劃分，分析各國觀點分歧點如下：

上游包括初級塑料聚合物生產(chǎn)，受關(guān)注的化學(xué)品和聚合物的生產(chǎn)，有問題和可避免的塑料制品的生產(chǎn)，產(chǎn)品設(shè)計、組成和性能等內(nèi)容。各方對這部分的爭議最大，基本立場存在重大分歧。主要分歧包括：是否應(yīng)納入初級塑料聚合物生產(chǎn)、強(qiáng)制要求還是自愿義務(wù)；是否應(yīng)管控化學(xué)品；其他現(xiàn)有化學(xué)品相關(guān)公約是否夠用；如何確定有問題和可避免的塑料制品；是否需要列標(biāo)準(zhǔn)和清單；是否需要制定全球統(tǒng)一產(chǎn)品設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)；產(chǎn)品設(shè)計包括哪些內(nèi)容等。

中游包括有問題和可避免的塑料制品的使用，替代品、受控化學(xué)品、聚合物、制品的貿(mào)易，行業(yè)管理計劃，跟蹤、追溯、標(biāo)簽等。各國對此部分內(nèi)容也存在較大分歧，例如：是否對公約受管制的化學(xué)品、聚合物和制品實施進(jìn)出口管制措施；進(jìn)出口管制措施的范圍；是否應(yīng)分行業(yè)制定管理計劃；都包括哪些行業(yè)；替代品是否應(yīng)包括在公約范圍內(nèi)；塑料替代品是否真的替代；跟蹤、監(jiān)測、追溯的具體形式及可行性等。

下游包括生產(chǎn)者責(zé)任延伸制（EPR）、塑料生命周期中的排放和釋放、塑料廢物管理和貿(mào)易、環(huán)境中現(xiàn)存塑料污染等。各方均認(rèn)為廢棄環(huán)節(jié)非常重要，觀點分歧不大，但就細(xì)節(jié)存在一些爭議。例如：EPR是自愿的還是強(qiáng)制的；排放和釋放聚焦哪個環(huán)節(jié)；全過程全來源還是聚焦廢棄端；塑料廢物管理和貿(mào)易基本都認(rèn)可與巴塞爾公約保持協(xié)同；環(huán)境中現(xiàn)存塑料污染清理的責(zé)任方；涵蓋所有國家還是發(fā)達(dá)國家抑或是生產(chǎn)國家等。

2024年11月25日—12月1日，INC5將在韓國釜山召開，按照授權(quán)，此次會議應(yīng)達(dá)成最終的新公約文本。但就目前進(jìn)展而言，各方分歧未見彌合，根本立場互不相讓。雖然會議終于開始進(jìn)行文本磋商，細(xì)節(jié)也逐漸明晰，但如果按照現(xiàn)有框架和節(jié)奏完成文本仍然遙不可及。在此情形下，可能有以下方向：

一是通過密集召開會間非正式磋商和活動促使主要國家觀點達(dá)成共識。

二是大幅簡化新公約零案文，僅將各方有基本共識的內(nèi)容納入新公約。

三是延期會議，在2025年繼續(xù)討論。 不論新公約談判進(jìn)程如何，國際社會治理塑料污染的趨勢不會變，各國政府也將進(jìn)一步出臺治理塑料污染的政策，塑料污染治理將走到全球環(huán)境治理的舞臺中央。 

作者系清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院/巴塞爾公約亞太區(qū)域中心副研究員、助理主任