白洋

中國(guó)石油大學(xué)（華東）教授、博士生導(dǎo)師

通過(guò)對(duì)近十年來(lái)國(guó)家能源政策進(jìn)行梳理不難發(fā)現(xiàn)，紛繁復(fù)雜的政策文件中，始終受到三條主線(xiàn)牽引，即：安全、高效、清潔。這三條主線(xiàn)也構(gòu)成了能源安全新戰(zhàn)略下政策體系的基本邏輯。

2014年，習(xí)近平總書(shū)記提出“四個(gè)革命、一個(gè)合作”能源安全新戰(zhàn)略?！笆濉睍r(shí)期，以能源安全新戰(zhàn)略為基本遵循，相關(guān)能源政策陸續(xù)出臺(tái)。2020年，我國(guó)又明確提出3060“雙碳”目標(biāo)，將“十四五”時(shí)期的能源戰(zhàn)略重心錨定“雙碳”目標(biāo)，加速能源綠色低碳轉(zhuǎn)型。我國(guó)能源政策的落腳點(diǎn)在維護(hù)國(guó)家能源安全的同時(shí)，堅(jiān)定不移地樹(shù)立起綠色低碳發(fā)展的政策導(dǎo)向。通過(guò)對(duì)近十年來(lái)國(guó)家能源政策進(jìn)行梳理不難發(fā)現(xiàn)，紛繁復(fù)雜的政策文件中，始終受到三條主線(xiàn)牽引，即：安全、高效、清潔。三條主線(xiàn)也構(gòu)成了能源安全新戰(zhàn)略下政策體系的基本邏輯。

安全—壓實(shí)增儲(chǔ)上產(chǎn)責(zé)任，守住能源供應(yīng)安全紅線(xiàn)

2014年之后，我國(guó)能源供給安全問(wèn)題集中體現(xiàn)在油氣供需矛盾上?！笆濉睍r(shí)期，我國(guó)原油產(chǎn)量增幅開(kāi)始放緩，進(jìn)入“十三五”時(shí)期，原油產(chǎn)量增幅開(kāi)始由正轉(zhuǎn)負(fù)。在全球能源體系全面升級(jí)、國(guó)際政治秩序深度調(diào)整，新舊風(fēng)險(xiǎn)交織、不確定性加劇的新形勢(shì)下，能源安全面臨前所未有的新挑戰(zhàn)。

在此背景下，2018年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)天然氣協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的若干意見(jiàn)》，強(qiáng)化國(guó)有油氣企業(yè)能源安全保障考核，引導(dǎo)企業(yè)加大勘探開(kāi)發(fā)投入力度，確保增儲(chǔ)上產(chǎn)見(jiàn)實(shí)效。嚴(yán)格執(zhí)行油氣勘查區(qū)塊退出機(jī)制，全面實(shí)行區(qū)塊競(jìng)爭(zhēng)性出讓制度。2019年5月，國(guó)家能源局在大力提升油氣勘探開(kāi)發(fā)力度工作推進(jìn)會(huì)上提出“石油企業(yè)要落實(shí)增儲(chǔ)上產(chǎn)主體責(zé)任，完成2019-2025七年行動(dòng)方案”工作要求（油氣增儲(chǔ)上產(chǎn)七年行動(dòng)計(jì)劃）。從2017年開(kāi)始，石油企業(yè)的勘探開(kāi)發(fā)資本支出逐步增加，2022年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2022－2035年）》提出，強(qiáng)化能源資源安全保障，增強(qiáng)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)供應(yīng)能力。包括推動(dòng)國(guó)內(nèi)油氣增儲(chǔ)上產(chǎn)，加強(qiáng)陸海油氣開(kāi)發(fā)；推動(dòng)頁(yè)巖氣穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)，提升頁(yè)巖油開(kāi)發(fā)規(guī)模；引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入油氣勘探開(kāi)采領(lǐng)域等。

高效—深化市場(chǎng)機(jī)制改革，提高能源利用效率

習(xí)近平總書(shū)記在能源安全新戰(zhàn)略中指出，“能源體制革命”要以“理順能源市場(chǎng)運(yùn)行與管理機(jī)制，構(gòu)建現(xiàn)代能源市場(chǎng)體系”為目標(biāo)。2017年，國(guó)家能源局發(fā)布《能源體制革命行動(dòng)計(jì)劃》，規(guī)劃布局四大領(lǐng)域，重點(diǎn)為構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的能源市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)體系、形成主要由市場(chǎng)決定能源價(jià)格的機(jī)制。

具體則落腳到關(guān)系國(guó)計(jì)民生的兩大重要領(lǐng)域：油氣市場(chǎng)和電力市場(chǎng)。

深化油氣市場(chǎng)化改革是推進(jìn)油氣勘探開(kāi)發(fā)和增儲(chǔ)上產(chǎn)的重要手段。2017年，黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見(jiàn)》，形成我國(guó)油氣行業(yè)市場(chǎng)改革的總綱性文件，進(jìn)一步明確了我國(guó)深化石油天然氣體制改革的路線(xiàn)圖及基本任務(wù)。文件明確完善并有序放開(kāi)油氣勘查開(kāi)采體制，改革油氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制，深化下游競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)改革，改革油氣產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制，標(biāo)志著“X+1+X”油氣政策體系初步形成。在中游管網(wǎng)油氣輸配改革方面，統(tǒng)一油氣集輸，實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)運(yùn)分離”和“運(yùn)銷(xiāo)分離”，有利于油氣市場(chǎng)多元化競(jìng)爭(zhēng)。

2019年，《石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革實(shí)施意見(jiàn)》明確組建國(guó)家管網(wǎng)公司。同年，國(guó)家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限公司成立，負(fù)責(zé)國(guó)家干線(xiàn)管網(wǎng)的統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)。

2021年，經(jīng)過(guò)一系列的資產(chǎn)整合，國(guó)家管網(wǎng)公司已經(jīng)具有在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)配、輸送和存儲(chǔ)油氣資源的核心能力，形成了“全國(guó)一張網(wǎng)”。在油氣下游競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)改革方面，2019年，商務(wù)部出臺(tái)《關(guān)于做好成品油流通管理“放管服”改革工作的通知》規(guī)定，達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，不需要再向商務(wù)部主管部門(mén)申請(qǐng)經(jīng)營(yíng)許可。2021年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化“證照分離”改革進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)主體發(fā)展活力的通知》，進(jìn)一步深化“放管服”改革，標(biāo)志著成品油市場(chǎng)由“設(shè)門(mén)檻、管準(zhǔn)入資質(zhì)”轉(zhuǎn)向“放門(mén)檻，加強(qiáng)事中、事后監(jiān)督”管理模式，支持符合條件的企業(yè)參與原油進(jìn)口和成品油出口，營(yíng)造更加公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

電力市場(chǎng)化改革是我國(guó)電力體制改革的核心任務(wù)之一。在2002年“電改”實(shí)現(xiàn)“管辦分開(kāi)、廠網(wǎng)分開(kāi)”的基礎(chǔ)上，2015年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》發(fā)布，開(kāi)啟新一輪電改，將推進(jìn)電價(jià)改革、完善市場(chǎng)化交易體系等作為改革的重點(diǎn)任務(wù)。從2015年開(kāi)始，國(guó)家分三批逐步推動(dòng)核定省級(jí)輸配電價(jià)。頂層設(shè)計(jì)方面，《關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確，到2025年初步建成、到2030年基本建成全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)化體系。構(gòu)建適應(yīng)新型電力系統(tǒng)的市場(chǎng)機(jī)制、各級(jí)市場(chǎng)聯(lián)合運(yùn)行、新能源全面參與市場(chǎng)交易等成為2030年前電力市場(chǎng)化發(fā)展的總體目標(biāo)。

清潔—破解電力系統(tǒng)堵點(diǎn)，打通新能源發(fā)展快車(chē)道

新能源在綠色低碳能源體系構(gòu)建中正發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。隨著裝機(jī)容量的快速增長(zhǎng)，新能源發(fā)展面臨兩個(gè)突出矛盾：一是新能源電力的消納問(wèn)題；二是新能源電力平價(jià)上網(wǎng)問(wèn)題。

新能源電力消納問(wèn)題。自2010年國(guó)家開(kāi)啟國(guó)內(nèi)新能源市場(chǎng)之后，經(jīng)過(guò)幾年快速發(fā)展，我國(guó)風(fēng)電和光伏發(fā)電迅速居于世界第一，但隨著新能源的快速發(fā)展，逐漸暴露出消納問(wèn)題。為解決新能源的消納問(wèn)題，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策。“十三五”以來(lái)，國(guó)家陸續(xù)開(kāi)始了調(diào)控新能源空間布局發(fā)展、煤電輔助新能源改造及西電東送干線(xiàn)電網(wǎng)升級(jí)等重點(diǎn)工作，經(jīng)過(guò)四年的大力規(guī)劃指引和監(jiān)督監(jiān)管，國(guó)內(nèi)棄風(fēng)、棄光情況逐年好轉(zhuǎn)。至2019年，國(guó)內(nèi)風(fēng)電利用率高于90%，光伏發(fā)電利用率高于95%。2020年，棄風(fēng)率僅為3%，棄光率也低于5%，困擾國(guó)內(nèi)新能源發(fā)展的消納問(wèn)題初步得到了有效解決。

新能源電力平價(jià)上網(wǎng)問(wèn)題。自2012年始，我國(guó)新能源企業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)屢遭“發(fā)難”，為緩解國(guó)內(nèi)新能源行業(yè)發(fā)展困境，2013年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，提出完善光伏電價(jià)和補(bǔ)貼政策，推進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康快速發(fā)展，極大地激活了國(guó)內(nèi)光伏市場(chǎng)。但是隨著光伏裝機(jī)快速攀升，補(bǔ)貼缺口持續(xù)擴(kuò)大，同時(shí)光伏制造產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題開(kāi)始涌現(xiàn)。政策導(dǎo)向逐漸轉(zhuǎn)為合理把握發(fā)展節(jié)奏、優(yōu)化光伏發(fā)電新增建設(shè)規(guī)模，以及加快光伏發(fā)電補(bǔ)貼退坡，因此，降低補(bǔ)貼強(qiáng)度、平價(jià)上網(wǎng)成為政策新的聚焦點(diǎn)。2015年起，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)系列政策解決這一問(wèn)題。自2021年1月1日開(kāi)始，新核準(zhǔn)的陸上風(fēng)電項(xiàng)目全面實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)，國(guó)家不再補(bǔ)貼。

為確保“雙碳”目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，我國(guó)必須大規(guī)模實(shí)施風(fēng)電、光伏的平價(jià)上網(wǎng)，風(fēng)電、光伏將從補(bǔ)充能源轉(zhuǎn)向替代能源，在需求端加速對(duì)傳統(tǒng)能源的滲透。

未來(lái)能源政策實(shí)施重點(diǎn)展望

當(dāng)前，能源供需多極化格局深入演變，全球能源供需版圖深度調(diào)整。我國(guó)油氣對(duì)外依存度居高不下，新能源礦產(chǎn)保供壓力明顯增大，能源綠色低碳轉(zhuǎn)型加快，迫切需要通過(guò)政策引導(dǎo)，全面提升能源產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和安全水平；進(jìn)一步深化能源市場(chǎng)化改革，破解體制機(jī)制障礙；推動(dòng)新型能源體系建設(shè)，促進(jìn)電力市場(chǎng)與新能源協(xié)調(diào)發(fā)展，以支撐新型能源體系建設(shè)，保障國(guó)家能源高質(zhì)量發(fā)展。

在保障供應(yīng)安全方面，未來(lái)政策應(yīng)重點(diǎn)著眼于提升能源產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性。首先要繼續(xù)推進(jìn)油氣領(lǐng)域的深入開(kāi)發(fā)、油氣重點(diǎn)地區(qū)勘探開(kāi)發(fā)和重大項(xiàng)目建設(shè)，發(fā)揮好“壓艙石”和兜底作用。其次，加強(qiáng)能源產(chǎn)業(yè)鏈韌性，需重點(diǎn)推進(jìn)能源儲(chǔ)備體系改革。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)能源市場(chǎng)受到極端氣候、地緣政治、國(guó)際能源價(jià)格劇烈波動(dòng)沖擊，加快能源儲(chǔ)備體制改革已刻不容緩。經(jīng)過(guò)多年建設(shè)，國(guó)家石油儲(chǔ)備已經(jīng)具備相當(dāng)規(guī)模，但石油儲(chǔ)備的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行、管理和監(jiān)督需要更加專(zhuān)業(yè)規(guī)范的指導(dǎo)。在應(yīng)急保供和平抑油價(jià)方面，與歐美等國(guó)相比，國(guó)家石油儲(chǔ)備應(yīng)更好地發(fā)揮作用。天然氣儲(chǔ)備應(yīng)急儲(chǔ)氣調(diào)峰效率較低，離市場(chǎng)運(yùn)行需要還有較大差距。推進(jìn)儲(chǔ)氣服務(wù)市場(chǎng)化、儲(chǔ)氣產(chǎn)品交易體系建設(shè)、完善終端銷(xiāo)售價(jià)格疏導(dǎo)渠道仍是儲(chǔ)備體制改革的重要任務(wù)。

在油氣市場(chǎng)改革方面，天然氣價(jià)格改革仍然是未來(lái)政策重點(diǎn)。其核心在于建立上下游價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，要讓價(jià)格能夠反映市場(chǎng)供求關(guān)系，既能調(diào)動(dòng)生產(chǎn)供應(yīng)部門(mén)的積極性，也能調(diào)節(jié)市場(chǎng)需求、優(yōu)化利用結(jié)構(gòu)；在電網(wǎng)環(huán)節(jié)，主要是要保障新能源和新型主體公平接入電網(wǎng)，電網(wǎng)企業(yè)則需公平無(wú)歧視地向新能源項(xiàng)目提供接網(wǎng)服務(wù)。面向未來(lái)“清潔低碳、安全高效”的現(xiàn)代能源體系，新型電力系統(tǒng)需要發(fā)揮結(jié)構(gòu)性功能，未來(lái)政策取向應(yīng)重點(diǎn)圍繞全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)體系建設(shè)。