□?周云亨?陳依鳴

自2023年10月1日以來(lái)，歐盟的碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM，俗稱“碳關(guān)稅”）正式進(jìn)入試運(yùn)行階段。事實(shí)上，該機(jī)制并非是歐盟提出的新構(gòu)想。它可以追溯至2007年，經(jīng)過(guò)了十余年立法進(jìn)程，最終于2023年5月17日才正式成為歐盟的法律，這也使得歐盟成為全球首個(gè)征收碳關(guān)稅的經(jīng)濟(jì)體。作為全球率先施行的碳關(guān)稅制度，歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制將試運(yùn)行至2025年底，2026年正式起征碳關(guān)稅，并將于2034年前全面實(shí)施。歐盟堅(jiān)持推行這一頗受爭(zhēng)議的碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的背后究竟有何種戰(zhàn)略上的考量，它將對(duì)國(guó)際貿(mào)易帶來(lái)何種影響，中國(guó)又該采取哪些應(yīng)對(duì)措施呢？

歐盟稱CBAM直接目標(biāo)旨在應(yīng)對(duì)碳泄漏

一般來(lái)說(shuō)，一國(guó)要想對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中產(chǎn)生的碳排放定價(jià)離不開(kāi)兩種辦法，一種是針對(duì)國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)推動(dòng)實(shí)施碳總量控制與交易制度，另一種則是針對(duì)國(guó)外產(chǎn)品征收碳關(guān)稅。歐盟理事會(huì)宣稱，作為一項(xiàng)符合世貿(mào)組織原則的氣候政策，CBAM將減輕或避免碳泄漏帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，它將有力地推動(dòng)歐盟開(kāi)展氣候治理。在歐盟看來(lái)，國(guó)際社會(huì)未能有效應(yīng)對(duì)全球氣候變化導(dǎo)致了碳泄漏問(wèn)題日益嚴(yán)峻。不幸的是，歐盟成員國(guó)為了承擔(dān)減排義務(wù)采取的措施造成了歐盟境外經(jīng)濟(jì)體碳排放的增長(zhǎng)。這一現(xiàn)象產(chǎn)生的原因可追溯至《京都議定書(shū)》的簽署，締約國(guó)中發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家承擔(dān)共同但有區(qū)別的減排義務(wù)。為了實(shí)現(xiàn)《京都議定書(shū)》中承諾的溫室氣體減排目標(biāo)，歐盟于2005年設(shè)立歐盟碳排放交易機(jī)制（EU ETS），確定了電力行業(yè)和鋼鐵、水泥、電解鋁、化工、塑料橡膠、玻璃等高能耗部門(mén)的整體排放上限。日益嚴(yán)格的減排壓力導(dǎo)致了歐盟境內(nèi)工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)成本不斷提高，相關(guān)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力降低，高污染和高耗能產(chǎn)業(yè)不斷轉(zhuǎn)移至新興的發(fā)展中國(guó)家，由此也引發(fā)了碳排放轉(zhuǎn)移與泄漏。

為了應(yīng)對(duì)碳泄漏風(fēng)險(xiǎn)，歐盟向能源密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)放排放配額并通過(guò)CBAM對(duì)碳排放量不符合歐盟標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)口商品征收關(guān)稅以避免歐盟產(chǎn)業(yè)持續(xù)向境外轉(zhuǎn)移。在試運(yùn)行階段，CBAM還只適用于水泥、鋼鐵、鋁、化肥、電力、氫氣等行業(yè)，其中鋼鐵占據(jù)著主導(dǎo)地位，約為三分之二。過(guò)渡期結(jié)束后，歐盟將會(huì)逐步取消CBAM覆蓋行業(yè)的免費(fèi)排放額度。

CBAM體現(xiàn)了歐盟多重目標(biāo)考量

盡管歐盟理事會(huì)表示引入碳關(guān)稅機(jī)制旨在應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題，歐盟經(jīng)濟(jì)專員保羅·真蒂洛尼也一再?gòu)?qiáng)調(diào)碳關(guān)稅只是“一種環(huán)境政策工具，并非是關(guān)稅”。然而，歐盟此舉雖說(shuō)不乏保護(hù)全球環(huán)境的考慮，但更深層次的原因恐怕還是出于維護(hù)歐盟戰(zhàn)略自主的需要。隨著俄烏沖突的爆發(fā)，歐盟除了擔(dān)心碳泄漏現(xiàn)象愈演愈烈外，能源密集型產(chǎn)業(yè)的大規(guī)模轉(zhuǎn)移還會(huì)迫使歐盟成員國(guó)不得不應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的產(chǎn)業(yè)安全問(wèn)題。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，歐盟實(shí)體經(jīng)濟(jì)曾遭受國(guó)際金融危機(jī)的巨大沖擊，產(chǎn)業(yè)空心化明顯，制造業(yè)占比不斷下降。2012年歐盟制定了“再工業(yè)化”戰(zhàn)略，并設(shè)定到2020年將整體制造業(yè)增加值占GDP比重提升至20%的目標(biāo)，但到2019年該比重僅為14.4%。而嚴(yán)苛的氣候政策導(dǎo)致了能源密集型企業(yè)的遷出，對(duì)歐盟的再工業(yè)化極為不利。為了有效應(yīng)對(duì)氣候政策可能導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn)，歐盟推出了碳關(guān)稅措施。由此觀之，CBAM更像是歐盟保護(hù)本土企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的一項(xiàng)戰(zhàn)略舉措。不僅如此，歐盟委員會(huì)在《歐洲綠色新政》中提出到2050年將實(shí)現(xiàn)溫室氣體凈零排放。為了實(shí)現(xiàn)雄心勃勃的氣候目標(biāo)，CBAM將作為重要的資金來(lái)源以支撐歐盟的能源轉(zhuǎn)型。實(shí)際上，這也表明歐盟試圖將溫室氣體減排成本轉(zhuǎn)嫁給其他國(guó)家。

在國(guó)際政治領(lǐng)域，CBAM表明了歐盟試圖通過(guò)開(kāi)征碳關(guān)稅，旨在增加其全球氣候變暖談判的籌碼，同時(shí)加大對(duì)廣大發(fā)展中國(guó)家的減排壓力。作為一項(xiàng)脫碳政策，CBAM的根本目的本應(yīng)是更好地應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)，但征收關(guān)稅這一行為本身就表明了歐盟已經(jīng)將氣候外交作為維護(hù)自身利益的政策工具。此外，CBAM也是發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家減排責(zé)任認(rèn)定原則矛盾的產(chǎn)物，發(fā)展中國(guó)家將高碳產(chǎn)品出口至發(fā)達(dá)國(guó)家，不僅承擔(dān)了環(huán)境成本，還需要額外繳納碳關(guān)稅；發(fā)達(dá)國(guó)家把高碳產(chǎn)品生產(chǎn)轉(zhuǎn)移至發(fā)展中國(guó)家，消費(fèi)商品時(shí)卻又無(wú)需承擔(dān)環(huán)境成本。全球化導(dǎo)致了消費(fèi)和生產(chǎn)的高度分離，碳排放的責(zé)任到底應(yīng)由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)仍然存在極大爭(zhēng)議。

如何應(yīng)對(duì)CBAM需要引起高度重視

作為全球最大的發(fā)展中國(guó)家以及歐盟重要的貿(mào)易伙伴，中國(guó)也將不可避免地受到CBAM帶來(lái)的影響。據(jù)德勤分析，中國(guó)受CBAM影響的貿(mào)易額相當(dāng)于2019年約2%的對(duì)歐出口額，價(jià)值約為65億歐元。在歐盟擴(kuò)大覆蓋產(chǎn)品范圍后，CBAM對(duì)中歐貿(mào)易的影響將會(huì)更加嚴(yán)重。值得注意的是，如果歐盟的碳關(guān)稅達(dá)到了預(yù)期成效，其他國(guó)家可能還會(huì)加以效仿，推行類似的碳關(guān)稅政策。據(jù)媒體報(bào)道，美國(guó)、英國(guó)及加拿大都已經(jīng)開(kāi)始在探討推行相似政策的可行性。不難想見(jiàn)，發(fā)達(dá)國(guó)家采取的碳關(guān)稅措施將對(duì)我國(guó)高耗能產(chǎn)業(yè)的出口競(jìng)爭(zhēng)力帶來(lái)不利影響。隨著國(guó)內(nèi)傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)日益被納入碳關(guān)稅清單，我國(guó)與貿(mào)易伙伴的矛盾將會(huì)更加尖銳。為此，我國(guó)亟需制定應(yīng)對(duì)措施，加強(qiáng)綠色供應(yīng)鏈管理，幫助企業(yè)提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。加快構(gòu)建綠色供應(yīng)鏈不只是針對(duì)綠色貿(mào)易壁壘的應(yīng)對(duì)措施，而且也將成為我國(guó)應(yīng)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家轉(zhuǎn)移高污染產(chǎn)能的一道屏障。換言之，這不僅能成為我國(guó)突破國(guó)外綠色貿(mào)易壁壘的利器，還可以在國(guó)內(nèi)形成市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)達(dá)國(guó)家的出口產(chǎn)品抑或到中國(guó)投資建廠都需要遵循這一標(biāo)準(zhǔn)，否則，其產(chǎn)品將無(wú)法進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)。這種市場(chǎng)約束在某種程度上比政策約束更為有效。

與此同時(shí)，我國(guó)還要與廣大發(fā)展中國(guó)家一道，堅(jiān)定發(fā)展中國(guó)家的立場(chǎng)，強(qiáng)調(diào)“共同但有區(qū)別的原則”，明確要求發(fā)達(dá)國(guó)家必須在氣候變化問(wèn)題上付出更多努力，倡導(dǎo)自由貿(mào)易，反對(duì)任何形式貿(mào)易保護(hù)主義。這點(diǎn)正如中國(guó)氣候變化事務(wù)特使解振華在2023年9月21日召開(kāi)的第九屆中國(guó)與全球化論壇上所言，有關(guān)國(guó)家不應(yīng)訴諸碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制這樣的單邊措施，而是應(yīng)在《巴黎協(xié)定》等多邊機(jī)制框架下解決氣候變化問(wèn)題。唯其如此，各國(guó)才能更好地應(yīng)對(duì)全球氣候危機(jī)。

（本文得到國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“新時(shí)代中國(guó)參與全球能源治理體系變革研究”（項(xiàng)目編號(hào)21BZZ084）和中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)支持）

（第一作者系浙江大學(xué)公共管理學(xué)院政治學(xué)系副主任、副教授，浙江大學(xué)環(huán)境與能源政策研究中心秘書(shū)長(zhǎng)）